Hva driver man egentlig med i offentlig sektor? Den designes og redesignes i et forrykende tempo, sentraliseres for deretter å desentraliseres igjen – til en aldeles skrekkelig pris. Det hele kalles New Public Management, og modellen har blitt trendy i den vestlige verden. Men ingen av reformene fungerer bedre enn de gamle modellene. Minst én fungerer dårligere.
TEKST GRETE GAULIN
Den går under mange navn. Det vanligste er New Public Management. Noen mener at dette begrepet allerede er foreldet og at man i stedet bør snakke om New Public Governance. Men også begreper som offentlige fusjoner og endog «konserner» vibrerer i debatten.
New Public Management var et svar på en ny kompleksitet i velferdsytelser og en offentlig sektor som hadde økt fra 25 til 45 prosent i OECD-landene fram mot 1980-årene. Det var også en gryende erkjennelse av at demografiske endringer ville gjøre velferdsstaten lite bærekraftig på sikt – ble det hevdet.
Reformene hentet sin modell fra det private næringslivet, og stikkordene var deregulering, konkurranse, anbud, «indre marked» og privatisering – eller i det minste joint stock companies eid av det offentlige. Det var en hard kritikk av en voksende og uhåndterlig offentlig sektor som ikke minst ble fremmet i teorier om Public Choice og Chicago School Economics.
Man måtte tøye veksten i offentlig sektor. Men det var ikke slik reformene som fulgte i kritikkens kjølvann ble presentert. De ble derimot innført under mottoet «bedre tjenester for brukerne.»
Det var brukerne; de arbeidsledige, de syke, studentene, kommunens innbyggere – kort sagt alle – som skulle tjene på reformene, i form av enklere tilgang til offentlige etater, kortere ventetid og ny, medisinsk teknologi. Men også staten skulle få sitt i form av stadig etterlengtede synergieffekter.
Språket som fulgte reformene var forblommet, og George Orwell ville kanskje ha kjent igjen nytalen. I praksis skulle NPM bli implementert i en mosaikk av ulike reformer som ikke hang sammen. På mange måter innførte staten en modell for offentlig sektor som ikke engang fungerer i den private.
Bra for lederlønningene
Rapportene, evalueringene, kritikken, meningene og påstandene kunne ha fylt halve Riksarkivet, og kommer antakelig til å gjøre det også etter hvert. Dommen er hard.
* Dårligere tjenester for brukerne.
* Kulturer som kolliderer og mennesker som gnisser mot hverandre i systemer som ikke er kompatible.
* Reformer som aldri blir ferdigstilt, med stadige endringer i strukturer og beslutningssystemer.
* Reformer som aldri tok et valg mellom desentralisering og sentralisering, spesialisering og generalisering. Der NAV-reformen gikk fra spesialisering til generalisering – alle skulle gjøre alt – var sykehusreformen et resultat av en ønsket spesialisering.
*Et sterkt voksende byråkrati. Mellomledere med faglig kompetanse får ansvar for budsjett og økonomi, og bruker mye av tiden på rapportskriving.
* Politikere som ikke evner å prioritere.
* Store institusjoner som er ekstremt vanskelige å lede.
* Et offentlig dynasti der de samme menneskene sitter i hverandres styrer og henter ut millioner i ekstrainntekt.
* Penger som går oppover i systemet og lederlønninger som klatrer rett inn i himmelen.
Pr. 2015 var to av de fire helseforetakene blant Norges tjue største bedrifter. Helse Sørøst har 77.000 ansatte – over dobbelt så mange som Statoil. I årene 2007-2009 var veksten i lederlønningene i statlige selskaper dobbelt så høy som den generelle veksten i norske lederlønninger. For to år siden kom meldingen om at direktøren i Entra – et heleid statlig selskap – hadde fått 868 000 kroner i lønnsvekst i 2014 og at den mest betalte lederen i statlig sektor hadde en lønn på 5,5 millioner kroner før han fikk et lønnstillegg på 427. 000 kroner, også i 2014.
Man kan mistenke at omleggingen av offentlig sektor hadde til hensikt å stilne misunnelsen blant statlige ledere som hadde skjelt til lederlønningene i privat sektor i alle år. Sikkert er det i hvert fall at brukerne ikke har fått så mye ut av dette som lovet.
Rapportene har stått i kø fra både Riksrevisjonen og andre. Konklusjonene har gått fra saftig kritikk til refsende slakt.
Alarmerende funn
Den 13. mai 2014 våknet Norge til nyheten om at NAV-reformen hadde redusert sjansen til å komme i arbeid med mellom én og fem prosent. I Frischsenterets rapport het det: «Det mest alarmerende funnet (…) er de tilsynelatende vedvarende negative effektene av NAV for unge mottakere av helserelaterte ytelser.» En annen rapport fra Uni Research Rokkansenteret konkluderte oppsiktsvekkende med at «arbeidsledigheten økte mer i de kommunene som hadde innført NAV da finanskrisen brøt ut.»
Noen fikk NAV-kontorer så tidlig som i 2006. Andre ble ikke omfattet av reformen før i 2010. Det gjorde at man kunne sammenligne tall fra kommuner som allerede hadde NAV-kontorer med kommuner som fortsatt hadde en tredeling. Rapporten slo fast at NAV-kommunene ikke gjorde det noe bedre, snarere tvert imot. På det tidspunktet var det ingenting som tydet på at reformen var fornuftig rent designmessig.
Rapporter både før og etter bekrefter bildet. Budsjettsprekk, dårlig ledelse, et havarert IKT-prosjekt, et voksende byråkratimonster som gjør at NAV-ansatte bruker en firedel av tiden sin på seg selv; på kurs, opplæring, veiledning, ledelse, arkivering og post som ikke har noen ting med brukerne å gjøre – som Aftenposten meldte i januar 2014.
NAV-reformen var en hestehandel der ingen skulle støtes. Det ble derfor besluttet at NAV-kontorene skulle eies og drives i felleskap av stat og kommune. Det betyr at NAV-direktøren må rapportere til en statlig fylkesdirektør og til en kommunal rådmann. Det ga ulike mål for organisasjonen der forskjellige interesser spiller mot hverandre. Tanken var at brukerne skulle ha én dør inn til tjenestene, men det ble vanskelig i en såpass kompleks organisasjon. Staten valgte for eksempel å spesialisere tjenester på sin hånd, og mange oppgaver ble sluset ut til nasjonale spesialenheter utenfor NAV-kontorene.
Velferd som eksperiment
NAV-reformen var et eksperiment. Intet annet land har valgt å slå sammen så mange tjenester. Kritikken har haglet i ti år. Alle som har fulgt med i debatten om offentlig sektor må ha fått inntrykk av at denne reformen er den vanskeligste.
Men det er den ikke, skal man tro eksperter som peker på at sykehusreformen er langt mer komplisert. Ei heller er trygdeetaten, Aetat og sosialtjenesten de eneste offentlige etatene som har fått en fusjon tredd ned over hodet.
Hele det offentlige Norge har fått ny design.
I august 1994 ble 98 mindre høgskoler slått sammen til 26 store institusjoner. I 2002 ble antall politidistrikt redusert fra 54 til 27. Den 1. januar 2016 ble dette ytterligere redusert til bare 12 politidistrikter. Fra 2016 er også høgskolene i Gjøvik, Sør-Trøndelag og Ålesund slått sammen med Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet i Trondheim. Og så er det kommunereformen.
Plusser man på NAV-reformen og sykehusreformen er det lite i offentlig sektor som minner om det som nordmenn var vant til helt opp på 1990-tallet.
Ingen vet nøyaktig hvor mye Norge har betalt for å stable disse fusjonene på beina. Men noen spredte tall for sykehusene gir et visst bilde:
I løpet av de fire første årene etter sykehusreformen økte kostnadene i sektoren fra 56,5 til 70.2 milliarder kroner, ifølge SSB. På det tidspunktet, i 2007, hadde helsesektoren også 7250 flere årsverk enn fire år før. Noe av økningen skyldtes riktignok nye former for budsjettering og flere pålagte behandlingstilbud. Men ser man reformene i forhold til det som var den opprinnelige ideen med New Public Management, nemlig at offentlig sektor skulle effektiviseres og gjøres mindre, kan man slå fast at hensikten ikke er oppnådd.
I dag har Norge et helsebudsjett på 198 milliarder kroner. Løpende helseutgifter var på 326 milliarder kroner i 2016. «Norges helsebudsjett er fordoblet på sju år,» skrev Nationen allerede i 2007. Da var helsebudsjettet på «bare» 100 milliarder kroner, for øvrig en økning på 30 milliarder på fem år. SSB slår fast at «hyppige reformer gir høyere kostnader for helseforetakene.
Om NAV tier tallene, rett og slett, utover det mislykkede IKT-prosjektet som kostet fem milliarder. Kommunereformen har en budsjettramme på minimum 20 millioner kroner pr. sammenslåing og vil havne i milliardklassen med mer enn 50 sammenslåinger.
Synergieffektene som forsvant
Det var meningen at alle disse reformene skulle gi betydelige synergieffekter. Men disse har glimret med sitt fravær mange steder. Professor i helseledelse Jan Grund mener at god ledelse er alfa og omega for å få til en vellykket reform der synergieffekter kan hentes ut.
Artikkelen fortsetter under:
Fikk du noe ut av denne artikkelen? Vipps gjerne en tier til 90592949. Takk f0r all støtte.
Artikkelen fortsetter:
– Det er ekstremt vanskelig å lede kunnskapsorganisasjoner, sier han. -Det gjelder spesielt sykehus, som er både servicebedrifter og forvaltningssystemer med rammer og budsjett. Organisasjonene er komplekse, og forskjellige faggrupper slåss for sitt. I tillegg skal man ha en demokratisk beslutningsprosess der både ansatte og pasienter skal høres. De beste lederne er de som klarer å kommunisere, sier han.
Politikk, fag og menneske – alt må smelte sammen i disse svære strukturene. Og offentlig sektor er noe helt annet enn privat sektor. Førsteamanuensis ved Institutt for økonomi og samfunnsfag ved Høgskolen i Harstad, Elsa Solstad, har forsket på fusjoner i offentlig sektor med utgangspunkt i sykehusene og mener det er lite fornuftig å hente modellene for offentlig styring fra privat sektor.
I en artikkel i tidsskriftet Magma datert juli 2009 skriver Elsa Solstad at fusjoner i offentlig sektor fører til økt byråkrati og tyngre beslutningsstrukturer, kulturkollisjoner og motstand mot endringer samt – ofte – høyere kostnader enn forventet. Målet om synergier, kostnadsreduksjoner og stordriftsfordeler kan sitte langt inne.
Kompleksiteten i offentlig sektor «gjør det vanskelig å forstå hvorfor formålsrasjonelle teorier om fusjoner i privat sektor kan være idealer for offentlig sektor,» skriver hun. «Således vil fusjoner mellom offentlige organisasjoner i mange tilfeller ikke kunne framvise resultater i tråd med forventningene skapt gjennom en normativ forståelse av fusjoner» (vår utheving)
– Fusjoner i privat sektor handler om en vekststrategi. Reformene i sykehussektoren handler derimot om en effektivitetsstrategi. Det er med andre ord effektivitet som er målet, ikke det å bli større. Fusjoner i offentlig sektor er derfor noe helt annet enn fusjoner i privat sektor, sier hun. Hun påpeker at 80 prosent at fusjonene i privat sektor er mislykket, og at fusjoner i offentlig sektor kan forvente et enda dårligere resultat.
Reformene som aldri stopper
I dag er man fortsatt midt inne i reformene. Prislappen kommer til å bli langt større, med kontinuerlige og slitsomme omstillinger i tiår framover. I 2020 vil det være 356 kommuner og 11 fylker. Et land på fem millioner mennesker vil få tre store og tunge forvaltningsnivåer. Og det til tross for at målet er en mer effektiv forvaltning og en offentlig sektor som ikke spiser så mye av BNP.
Offentlig forvaltnings samlede påløpte utgifter i 2016 var 1550 milliarder kroner. Det oversteg femti prosent av BNP – noe av det skyldtes riktignok en lavere oljepris og tallet har gått noe ned etterpå. Til sammenligning lå offentlige utgifters BNP-andel på ca. 41 prosent i årene 2006-2008. «En BNP-andel på over 40 prosent for offentlige utgifter er blant de høyeste i OECD-området,» skrev SSB i 2011.
I dag er veksten i offentlig sektor høyere enn veksten i brutto nasjonalprodukt; med andre ord høyere enn veksten i økonomien som sådan. I 2014 var USA og Sveits de eneste landene som brukte mer på helse pr. person enn Norge målt i dollar. Det fins land som bruker like mye av BNP eller en større andel av BNP på helse, og i prosent ligger Norge omtrent på midten av OECD-landene. Men det er ikke egentlig sammenlignbart siden Norge har et så stort brutto nasjonalprodukt. I 2014 brukte Norge mer offentlige penger på helse pr. person enn noe annet land målt i dollar, ifølge OECD.
Det koster å legge en av verdens friskeste befolkninger inn i alle slags maskiner for å sjekke om de kanskje kan være syke.
* Løpende utgifter er definert som lønnskostnader, produktinnsats (vareinnsats), produktkjøp til husholdninger, renteutgifter, overføringer fra kommuneforvaltningen til private og staten, samt utgifter til kommunale foretak. Kilde: regjeringen.no
Artikkelen er tidligere publisert. Oppdatert for Globalt Perspektiv 21. januar 2018
